編者按：面對成因復雜、情況各異的困境兒童群體，基層兒童工作者如何精準地為他們提供兒童關愛保護服務？由中國兒童福利和收養中心精心打造的“阿保說案”專欄，陸續推出系列真實案例，與大家共同探尋服務困境兒童的最佳方案。今天，讓我們跟隨護童俠阿保，一起來分享案例——面對監護缺失的事實無人撫養兒童，基層民政部門和兒童工作者應該怎么辦？

基本案情

小俊，男，2014年5月出生，弟弟小明，2016年8月出生。他們的父親是精神障礙患者，2017年被認定為精神殘疾一級，全家僅靠母親打零工維持生活。2020年，他們的母親因腰部受傷需臥床休養無法再工作，一家人開始領取低保。2023年底，母親突發疾病去世，父親受此影響病情加重，被送往醫院接受長期護理。兄弟倆的爺爺奶奶、外公外婆均已去世，唯一的姑姑因為有公婆和兩個子女需要照顧，除偶爾過來幫忙料理家務外，一直沒把小俊兄弟接回家一起生活。除此之外，沒有其他人照顧兩個孩子，兄弟二人相依為命，獨自生活。

面對這種情況，基層民政部門和兒童工作者應該怎么辦？

一、履行強制報告職責

《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱未成年人保護法）第十一條第二款規定：“國家機關、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等有關部門報告?！?020年，最高人民檢察院等九部門聯合出臺《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》，列舉了九種需要強制報告的情形，其中就包括“未成年人被遺棄或長期處于無人照料狀態的”。小俊兄弟母親去世，父親被認定為精神殘疾一級，生活無法自理，兄弟二人單獨生活，長期處于無人照料狀態，符合應當強制報告的情形。兒童主任作為密切接觸未成年人的工作人員，在日常走訪中發現此類情況應履行強制報告職責，及時上報村民委員會、兒童督導員，同時報告給縣級民政部門，以確保小俊兄弟得到救助保護。此外，兒童主任還應依據《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（民發〔2019〕62號）有關要求，盡快協助兄弟倆申請事實無人撫養兒童基本生活補貼，并在后續的工作中對該家庭給予重點關注。

二、依法確立監護人

未成年人保護法第二十一條第二款規定：“未成年人的父母或者其他監護人不得使未滿十六周歲的未成年人脫離監護單獨生活?！毙】?0歲，弟弟8歲，均是未滿十六周歲的未成年人，不能脫離監護人的照護單獨生活。因此，民政部門在接到兒童主任的報告后，當務之急是為小俊兄弟確立監護人，及時解決兄弟倆面臨的監護缺失問題。

父母是未成年子女的首要監護人，只有在父母死亡或者沒有監護能力的情況下，才由其他有關個人或者組織擔任監護人?，F行法律并沒有對監護能力做出明確界定，由全國人大常委會法制工作委員會民法室主任黃薇主編的《中華人民共和國民法典總則編解讀》一書中指出：“具有監護能力首先要具有完全民事行為能力，至于如何判斷是否具有監護能力的其他條件，在實踐中情況較為復雜，需要綜合考慮多種因素，法律可不一一作出界定，在實踐中根據具體情況進行判斷?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民法典〉總則編若干問題的解釋》第六條規定：“人民法院認定自然人的監護能力，應當根據其年齡、身心健康狀況、經濟條件等因素確定?！币虼耍J定自然人的監護能力首先要判斷其是否具有完全民事行為能力，其次還要結合年齡、健康狀況、經濟條件等因素綜合考量。本案中，父親被認定為精神殘疾一級，生活不能自理，且目前病情加重在醫院接受長期護理，無法照顧小俊兄弟，更無法履行對他們的撫養、教育和保護職責，可以據實認定為沒有監護能力。他們的爺爺奶奶、外公外婆均已去世，也沒有其他成年兄姐。按照《中華人民共和國民法典》（以下簡稱民法典）第二十七條第二款第三項的規定，“其他愿意擔任監護人的個人或者組織”，經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意，可以擔任未成年人的監護人。鑒于姑姑平時會過來幫忙料理家務，與兄弟倆的生活、情感聯系較為密切，從最有利于未成年人的角度出發，民政部門應首先詢問姑姑是否愿意擔任監護人，若姑姑愿意，且經村民委員會或者民政部門同意，她可以成為兄弟倆的監護人。

若姑姑不愿意擔任監護人，也沒有其他個人或者組織提出申請，按照民法典第三十二條的規定：“沒有依法具有監護資格的人的，監護人由民政部門擔任，也可以由具備履行監護職責條件的被監護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任?！毕噍^于《中華人民共和國民法通則》，民法典此條規定，調整并區分了承擔兜底監護職責的主次順序，明確沒有依法具有監護資格的人的，在主要由民政部門兜底的前提下，居民委員會、村民委員會作為補充主體承擔監護職責，從而強化了民政部門承擔兜底監護的法定職責。此時，小俊兄弟沒有依法具有監護資格的人，民政部門應依法擔任他們的監護人。

三、民政部門成為監護人有哪些路徑

依照現行法律、部門規章和典型案例，民政部門成為監護人有以下三種路徑：

第一種路徑是由鄉鎮人民政府提供相關證明材料?！秲和＠麢C構管理辦法》第九條明確了兒童福利機構應當收留撫養的兒童類型，其中包括“父母沒有監護能力且沒有其他依法具有監護資格的人的兒童”。第十二條規定，兒童福利機構收留撫養此類兒童的，“應當登記保存兒童戶籍所在地鄉鎮人民政府（街道辦事處）提交的父母沒有監護能力的情況報告、沒有其他依法具有監護資格的人的情況報告，民政部門接收意見等材料”。本案中，民政部門可以要求小俊兄弟所在地的鄉鎮人民政府提供其父親被認定為精神殘疾一級沒有監護能力的證明材料以及母親、祖父母、外祖父母的死亡證明等材料，將他們安置在兒童福利機構。

第二種路徑是申請認定父親為無民事行為能力人。民法典第二十四條第一款規定：“不能辨認或者不能完全辨認自己行為的成年人，其利害關系人或者有關組織，可以向人民法院申請認定該成年人為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人?！痹摋l第三款規定：“本條規定的有關組織包括：居民委員會、村民委員會、學校、醫療機構、婦女聯合會、殘疾人聯合會、依法設立的老年人組織、民政部門等。”本案中，民政部門作為法律規定的有關組織，可以向人民法院申請認定小俊父親為無民事行為能力人，同時申請指定民政部門為小俊兄弟的監護人。

第三種路徑是申請變更監護人。2022年，最高人民法院發布人民法院貫徹實施民法典典型案例（第一批），其中廣州市黃埔區民政局與陳某金申請變更監護人案中，在未成年人養父母死亡，養祖母年事已高并有疾病在身，經濟狀況較差，外祖父母也年事已高亦無經濟收入來源的情況下，廣州市黃埔區民政局依照民法典相關規定向人民法院申請變更未成年人的監護人為民政部門，法院以判決形式確定由民政部門擔任監護人，為民政部門規范適用相關法律履行兜底監護職責提供了司法實踐樣本。本案中，小俊兄弟面臨監護缺失，民政部門可以向人民法院申請變更小俊兄弟的監護人為民政部門，以更好地履行國家監護法定職責。

（本期案例撰稿人：中國兒童福利和收養中心黨委辦公室副主任 張珩；中國兒童福利和收養中心兒童發展部中級社工師 張金晶）